Avgiftsfinansiering av prövning och tillsyn

Av miljöbalkens regler (26 kap. 1 §) framgår följande:

Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken”. Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska

1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalkens samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs

2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och

3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.

Tillsynsbegreppet ursprungliga motiv fanns i förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 493-496). Genom antagande av prop. 2019/20:137 har begreppet delvis förändrats. Av förarbetena (prop. 2019/20:137 s 86) framgår att tillsyn enligt första punkten omfattar åtgärder för att kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs. Tillsyn innefattar även åtgärder som syftar till att kontrollera att regler som gäller för t.ex. ett område, ett naturföremål eller en växtart följs. Sådana åtgärder är att som tillsyn även om det när åtgärden inleds är oklart om någon verksamhetsutövare har brustit i regelefterlevnaden.

Andra punkten klargör att med tillsyn avses även information och liknande verksamhet som underlättar för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Det innefattar information till en enskild aktör men även vägledning till en enskild om hur denne metodiskt kan gå till väga för att själv avgöra vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att försäkra sig om att gällande regler följs (prop. 2019/20:137 s 86). Till skillnad från vad som tidigare gällt ska den främmande verksamheten rikta sig till en enskild för att anses som tillsyn. Information som riktar sig till en obestämd krets är inte tillsyn (prop. 2019/20:137 s 87). För att förtydliga att tillsynsmyndigheten inte är skyldig att bistå en enskild aktör med detaljerade råd om hur den ska bedriva sin verksamhet tas ordet rådgivning bort.

Ordet tillsyn bör avse sådan verksamhet som riktar sig direkt till en verksamhetsutövare. Genom att begränsa tillsynen till regelefterlevnad klargörs att det miljöstrategiska arbetet inte är tillsyn (prop. 2019/20:137 s. 43). Som framgår ovan kan regelefterlevnad ibland behöva kontrolleras trots att det, i vart fall inledningsvis, saknas en given verksamhetsutövare. Det kan t.ex. handla om att följa upp ett klagomålsärende om att skyddsföreskrifter inte följs. Sådana åtgärder bör enligt förarbetena ingå i tillsynen (prop. 2019/20:137).

En förutsättning för att kommunen ska anses ha rätt att ta ut en tillsynsavgift, är att den verksamhet som tillsynen avser omfattas av kommunens tillsynsansvar enligt miljöbalken. I de allra flesta fall är detta inte förenat med några svårigheter. Tillsynsmyndigheten har enligt 26 kap. 1 § MB målet att säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som meddalts med stöd av balken. Ansvarsfördelningen framgår av 26 kap. 3 § 2 st MB och av miljötillsynsförordningen (2011:13), förkortad MTF.

Frågor om ansvarsfördelning och möjlighet att ta ut avgift har prövats i ett antal domar av Mark- och miljööverdomstolen.

• I MÖD 2012:50 konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att miljönämnden inte hade tillsyn över botox-behandlingar och därför inte möjlighet att ta ut avgift för sin tillsyn.
• I MÖD 2013:46 fastställdes att tillsynsmyndigheten i enlighet med 26 kap. 1 § och 2 kap. 5 § miljöbalken har rätt att utöva tillsyn över energianvändningen i en viss verksamhet. En tillsynsavgift baserad på att förnybar energi inte använts i verksamheten har, mot bakgrund av den motprestation som utförts i förhållande till avgiften, ansetts utgöra en avgift och inte varit att se som en skatt. Grund för avgiftsuttag har därför funnits.
• I MÖD 2007:15 och i MÖD 2008:16 prövades gränsdragningen mellan länsstyrelsens tillsyn över vattenverksamhet i förhållande till den kommunala tillsynen över miljöfarlig verksamhet samt kemikaliehantering. I dessa fall ansågs vattenverksamheten konsumera kemikaliehanteringen och kommunen hade inte tillsynsansvar och kunde inte ta ut avgift för sitt arbete.
• Även i andra fall kan det uppkomma delvis komplicerade frågor om tillsynsmyndighetens behörighet i själva avgiftsärendet.

Av Miljööverdomstolen (numera Mark- och miljööverdomstolens) avgörande den 13 december 2004 (M 7352-04) refererat som MÖD 2004:74 framgår att arbete med utformandet av ett remissvar i ett tillståndsärende som prövades av en länsstyrelse inte bedömdes utgöra en del av nämndens tillsynsverksamhet, varför nämnden inte kunde ta ut tillsynsavgift för detta arbete. Att miljönämnden var tillsynsmyndighet för den aktuella verksamheten ändrade inte denna bedömning.

Miljönämnderna får ofta remisser inom ramen för de tillståndsärenden som prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer eller mark- och miljööverdomstolen. Remissvaret är ofta ett viktigt underlag i tillståndsprocessen för att bedöma tillåtlighet och bestämma villkor.

För att kunna svara på remissen kan diverse tillsynsåtgärder behöva vidtas, t.ex. ett formligt tillsynsbesök på platsen för verksamheten. Arbete med själva remissvaret är inte avgiftsgrundande men övriga tillsynsåtgärder sker naturligtvis inom ramen för tillsynen och kan precis som vanlig tillsyn debiteras verksamhetsutövaren. Har verksamhetsutövaren en fast årlig avgift medger taxan inte alltid att avgift tas ut för detta arbete separat, utan dessa arbetsmoment behöva täckas av den årliga avgiften.

När förutsättningar föreligger ska tillsynsmyndigheten fatta beslut om miljösanktionsavgift. Att det fattas beslut om miljösanktionsavgift, när förutsättningar föreligger är viktigt för att bevara tilltron till tillsynssystemet.

Beslut om miljösanktionsavgift är en del av den tillsyn som miljönämnden ska utöva enligt 26 kap. miljöbalken och avgiftsuttag för denna del av tillsynen har godtagits i praxis.

I ett avgörande från Miljööverdomstolen, nuvarande Mark- och miljööverdomstolen som refererats som MÖD 2003:49 hade miljönämnden tagit ut en avgift för tillsyn över djurhållning (som då hade kommunal tillsyn) motsvarande fyra timmars arbete (1 850 kronor), vilket fastställdes av länsstyrelsen och miljödomstolen.

Verksamhetsutövarna överklagade och menade bland annat att avgiften skulle upphävas därför att den i stor utsträckning var hänförlig till ett ärende om miljösanktionsavgift. Detta ärende hade slutat med att miljödomstolen (i ett annat mål) hade undanröjt miljösanktionsavgiften eftersom det saknades formella förutsättningar för sådan. Mot denna bakgrund ansåg Miljö­överdomstolen att tillsynsavgiften skulle sättas ned till 1 000 kronor med stöd av 9 kap. 3 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Enligt SKR:s uppfattning finns således en möjlighet att ta betalt för arbete med miljösanktionsavgift.

Även arbete med åtalsanmälningar är en del av tillsynen. Enligt 26 kap. 2 § MB ska tillsynsmyndigheten anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. Avgift för handläggningstiden har godtagits i praxis. I miljööverdomstolens avgörande som refererats som MÖD 2005:67 kom domstolen fram till att avgift fick tas ut för åtalsanmälan, som ansågs vara en del av tillsynen. Av domskälen framgår att

I 26 kap. 2 § miljöbalken stadgas en skyldighet för tillsynsmyndigheten att anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller föreskrifter meddelade med stöd därav till polis- eller åklagarmyndighet, om det finns misstanke om brott. Enligt förarbetena till bestämmelsen omfattar denna skyldighet att de faktiska förhållandena skall rapporteras. Däremot skall tillsynsmyndigheten inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar skall ske i den efterföljande brottsutredningen (prop. 1997/98:45, del 2, s. 267).

Sammanfattningsvis finns det enligt SKR:s bedömning möjlighet att ta ut avgift för tillsynsarbete i samband med miljösanktionsavgifter och åtalsanmälningar. Det finns dock särskild anledning att vara återhållsam med avgiftsuttag och restriktiv med att lägga ner tid i dessa ärenden. Miljönämnden behöver vara noggrann med att inte göra arbete som polisens bör göra inom ramen för sin förundersökning vid upprättande av anmälan.

Informationsansvarig

Avgift tas inte ut för klagomål som visat sig obefogade, se 3 § 1 p i taxeunderlaget. Denna skrivning har funnits i det tidigare underlaget för taxan på området och har motsvarigheter på andra områden. Vilka klagomål som är obefogade kan dock vara svårt att bedöma inom miljö- och hälsoskyddsområdena och i vissa fall kan det först efter utredningsinsatser visa sig att klagomålet varit obefogat. Mark- och miljödomstolen i Vänersborg har den 23 september 2009 (mål nr M 2128-09) uttalat sig på följande sätt.

Såsom tillsynsmyndighet åligger det miljö- och hälsoskyddsnämnden att på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken, samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndighetens kostnader för prövning och tillsyn bekostas inte av samhället utan av avgifter som betalas av den som söker tillstånd eller är föremål för tillsyn. Den som blir föremål för tillsynsmyndighetens prövning kan därför bli skyldig att betala en tillsynsavgift även i de fall då tillsynsmyndigheten efter tillsynen avstår från att meddela ett åtgärdsföreläggande.

I de fall då myndighetens tillsyn föranleds av klagomål som visar sig vara obefogat ska tillsynsavgift inte tas ut. Härmed avses främst fall där klagomålen visar sig vara ogrundade, och således inte fall som detta, där tillsynsmyndigheten först efter inspektion och ytterligare utredning kunnat konstatera att fastighetsägaren inte orsakat olägenheten.

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 29 oktober 2009 (mål nr M 5810-09) ansåg domstolen att tillsynsavgift inte kunde tas ut i enlighet med taxan, som överensstämde med SKL:s underlag, då klagomålet visat sig obefogat och således inte omfattades av taxan. Bestämmelsen i taxan har omformulerats mot den bakgrunden.

Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2017:36, ansett att en tillsynsmyndighet inte kan få kostnader för arbete med att upprätta en ansökan om utdömande av vite ersatt med stöd av 27 kap. 1 § miljöbalken. Kostnader för arbete med att ta fram en ansökan om utdömande av vite är enligt MÖD en rättegångskostnad i vitesmålet. I ett sådant mål kan parterna inte få ersättning för sina rättegångskostnader, se 4 kap. 2 § och 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Vid sådant förhållande kunde nämnden enligt avgörandet inte heller få sin kostnad ersatt med stöd av 27 kap. 1 § miljöbalken.

Avgift tas inte ut för handläggning som föranleds av att beslut av nämnd enligt miljöbalken, eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken överklagas. Det framgår redan av 3 § 2 p. i taxeunderlaget och kan sägas bottna i en allmän princip om att ingen ska behöva betala för sin rätt att överklaga.