Kommunens rätt att ta ut avgifter via taxa

Kommunens rätt att ta ut avgifter för stora delar av plan- och bygglovverksamheten regleras i plan- och bygglagen (PBL). Grundläggande kommunalrättsliga principer är också avgörande för avgiftsuttaget.

Enligt kommunalrättsliga grundsatser står det kommunerna fritt att finansiera sin verksamhet med skattemedel. Kommunerna är därför inte skyldiga att ta ut avgifter för handläggningen av ärenden enligt PBL, utan kan välja att helt eller delvis skattefinansiera verksam­heten.

Rätt att ta ut avgift för obligatorisk verksamhet

Kommunerna får som huvudregel ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller (2 kap 5 § kommunallagen (2017:725), KL). Om det är fråga om tjänster eller nyttigheter som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.

Kommunallagen, riksdagen

Kommunen måste ha en byggnadsnämnd

Enligt 12 kap 1 § PBL är varje kommun skyldig att ha en byggnadsnämnd, eller snarare en nämnd som fullgör kommunens uppgifter enligt PBL. I PBL definieras byggnadsnämnden som ”den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag” (1 kap 4 § PBL). Den enskilda kommunen kan dock uppfylla lagens krav på att ha en byggnadsnämnd genom att organisera verksamheten i en gemensam nämnd eller genom ett kommunalförbund, utöver möjligheten att ha byggnadsnämnden inom sin egen nämndsorganisation.

Plan- och bygglag, riksdagen

Principer som styr fastställandet av avgifterna

Inom det område som är möjligt att avgiftsfinansiera gäller ett antal olika principer för hur avgifterna ska beräknas.

Självkostnadsprincipen

Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för kommunal verksamhet.

2 kap 6 § kommunallagen:

Kommuner och regioner får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kost­naderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.”

Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen.

Självkostnadsprincipen är närmast en målsättningsprincip som innebär att syftet med verksamheten inte får vara att ge vinst. Det innebär inte att avgifterna aldrig får överstiga kostnaderna. Det totala avgiftsuttaget får dock inte under en längre tid överstiga de totala kostnaderna för verksamheten (se bland annat Dalman m.fl. – Kommunallagen, kommentarer och praxis, 2011 s. 499).

Vid beräkningen av självkostnaderna får, utöver externa kostnader, alla rele­vanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till ingå i självkostnadsberäkningen. Exempel på direkta kostnader är personalkostnader, personalomkostnader, material och utrustning, försäkringar m.m. Exempel på indirekta kostnader är lokalkostnader, kapitalkostnader och administrations­kostnader. Verksamhetens eventuella andel av kommunens centrala service- och administrationskostnader bör också räknas med (se bland annat prop. 2016:17:171 s. 302-303).

I PBL har självkostnadsprincipen fått en egen reglering. Enligt 12 kap 10 § PBL får en avgift enligt 12 kap 8-9 §§ inte överstiga kommunens genomsnitt­liga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser. Det innebär att de olika typerna av åtgärder som kommunen tar ut avgift för, var och en för sig utgör ett eget självkostnadsområde. Lagtexten ger dock ingen vägledning i fråga om hur långt uppdelningen på olika åtgärdstyper bör drivas när de genomsnittliga kostnaderna ska beräknas. Vägledande rättspraxis saknas.

En kommuns eventuella uppdragsverksamhet i anslutning till plan- och byggla­gen och övrig byggnadslagstiftning bör betraktas som en självständig verksam­het i självkostnadshänseende eftersom den inte grundas på PBL:s bestämmelser.

Likställighetsprincipen

PBL innehåller inte några särskilda regler om hur avgifternas storlek i det enskilda fallet ska bestämmas, eller annorlunda uttryckt, hur de totala kostnaderna ska fördelas på dem som är avgiftsskyldiga. Här gäller istället den kommunalrättsliga likställighetsprincipen.

2 kap 3 § kommunallagen:

Kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Bestämmelsen innebär att särbehandling av vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar endast är tillåten på objektiva grunder. Vid fördelning av avgifter innebär principen att lika avgift ska utgå för lika prestation, det vill säga att kommunmedlemmar som befinner sig i motsvarande läge ska betala samma avgifter. Kommunen får till exempel inte ta ut andra avgifter av fritidsboende än av permanentboende för samma handläggning. Likställighets­principen medger heller ingen inkomstfördelande verksamhet. Däremot finns det inget hinder mot att differentiera avgifterna med hänsyn till kostnadsskillna­der mellan olika prestationer. Inom vissa ramar tillåts även schabloniserade taxor (se prop. 2016/17:171 s. 300–310 och Dalman m.fl. a.a. s. 75).

Retroaktivitetsförbudet

Kommunfullmäktige ska ha fattat beslut om taxorna och när avgifterna ska börja tillämpas innan avgifterna tas ut i det enskilda ärendet. I rättspraxis har det sedan länge ansetts vara otillåtet med retroaktiva kommunala avgifter frånsett vissa speciella undantagsfall. Detta förbud framgår direkt av 2 kap 4 § kommunallagen.