Budgetförutsättningar för åren 2019–2022

I detta cirkulär presenterar vi:

• Regeringens fastställda uppräkningsfaktorer
• Ny skatteunderlagsprognos
• Preliminärt beskattningsutfall september
• Ny statsbidragsram
• Preliminär beräkning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet 2020
• Preliminärt utfall i LSS-utjämningen år 2020
• Kommunal verksamhet, sammanvägt prisindex
• Nya instruktioner till modellen Skatter & bidrag

Jämfört med den prognos vi presenterade i augusti (cirkulär 19:35) är prognosen för skatteunderlagets ökning åren 2019, 2021 och 2022 uppreviderad. Det förklaras av att den aktuella prognosen utgår från en högre potentiell sysselsättningsnivå än den förra beräkningen. Utvecklingen för 2020 har justerats ner, främst till följd av förslaget i budgetpropositionen om höjt grundavdrag för personer som fyllt 65 år.

Svensk ekonomi på väg mot lågkonjunktur 2020

Denna bedömning för samhällsekonomin beskrivs mer utförligt i ”Ekonomirapporten, oktober 2019” (som publiceras den 16 oktober).

I år har konjunkturen i Sverige klart och tydligt dämpats. I enlighet med våra tidigare prognoser beräknas svensk BNP-tillväxt under återstoden av 2019 bromsa ytterligare. Redan nu syns den lägre produktionstillväxten sätta avtryck i sysselsättningen: både antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar visar under det första halvåret på en mindre nedgång.

Även nästa år beräknas svensk BNP-tillväxt bli låg, inte minst på basis av svaga utsikter för svensk export. Global BNP-tillväxt 2020 tror vi blir den lägsta på 11 år. Handelskonflikter och en rad geopolitiska orosmoment antas fortsatt hämma global handel, vilket bidrar till en dämpning för svensk exportmarknad. Som en följd av den låga tillväxten i Sverige faller resursutnyttjandet ytterligare: den fleråriga uppgången på arbetsmarknaden förbyts till en tillbakagång; sysselsättningen minskar och arbetslösheten stiger 2020.

Ny AKU-statistik[1] visar nu på en oväntad nedgång i sysselsättningen under sommaren. Vi vill poängtera att vår konjunkturprognos baseras på antagande om en rekyl i kommande månaders utfall, med åter högre sysselsättningsgrad och en lägre andel arbetslösa. Bakgrunden till denna bedömning är att försvagningen enligt AKU är remarkabelt snabb och inte rimmar väl med övrig ekonomisk statistik. Vi antar därmed att statistiken tillfälligtvis överdriver försvagningen på arbetsmarknaden. Skulle antagandet visa sig vara felaktigt, lär vår arbetsmarknadsprognos behöva revideras, med en tidigare (och eventuellt större) nedgång i sysselsättningen som sannolik följd.

1. Arbetskraftsundersökningarna utgör SCB:s viktigaste statistik för arbetsmarknaden och definierar bland annat det officiella ”arbetslöshetstalet”, det vill säga andelen arbetslösa i arbetskraften.

Mot slutet av nästa år beräknas sysselsättningen, mätt som antalet arbetade timmar, understiga potentiell sysselsättning. Resursutnyttjandet är därmed så svagt att arbetsmarknadskonjunkturen indikerar lågkonjunktur. Andelen arbetslösa beräknas vid denna tidpunkt uppgå till 7,3 procent, vilket även det beskriver ett läge av mild lågkonjunktur[2].

2. Eftersom en så hög andel arbetslösa överstiger jämviktsarbetslösheten, enligt vår bedömning. Jämviktsarbetslösheten uppskattar vi till 6,9 procent av arbetskraften.

Liksom i tidigare prognoser antas inte de senaste årens högkonjunktur följas av någon vidare snabb uppgång i löne- eller prisökningstakten, varken i år eller nästa år. KPIF-inflationen[3] beräknas ligga kvar inom intervallet 1,5–2,0 procent 2020 och i genomsnitt ligga nära Riksbankens mål om 2 procent både 2020 och 2021. Inflationen bedöms därmed inte vika påtagligt, när konjunkturen gradvis försvagas. Detta bedöms möjliggöra en räntehöjning från Riksbanken under 2020[4]. Lägre marknadsräntor än vad vi tidigare beräknat, på basis av det senaste årets nedgång för obligationsräntorna samt lägre styrräntor, medför att KPI-inflationen fortsättningsvis ligger nära KPIF-inflationen, både i år och 2020. Inte förrän 2021 antas stigande bostadsräntor mer tydligt bidra till en uppgång för KPI-inflationen.

3. KPI med fast ränta.

4. Vi antar en höjning mot slutet av 2020. En fortsatt normalisering av reporäntan antas ske under kalkylåren.

Den uppgång i löneökningstanken som kunnat skönjas under de senaste två åren antas fortgå avtalsåret 2020, men accelerationen är historiskt sett liten. På längre sikt antar vi i kalkylen trendmässiga löneökningar större än vad som har gällt sedan finanskrisen, men samtidigt lägre än vad som gällde före finanskrisen. Antagandet hänger samman med den återhämtning i produktivitetstillväxten i det svenska näringslivet som beräknas ske framöver.

Flera av de osäkerhetsfaktorer som det senaste året har präglat makroutsikterna kvarstår. Inte nödvändigtvis behöver ”risker idag” realiseras i ”sämsta tänkbara utfall imorgon”. Men vi håller det för troligt att stämningsläget bland hushåll och företag också 2020 kommer att hämmas av ovisshet kopplat till dessa makro- eller geopolitiska riskfaktorer. Exempelvis antas handelskonflikten mellan USA och Kina fortsätta, utan någon tydlig ”lösning”. Tillsammans med det faktum att utrymmet för finans- och penningpolitiska stimulanser på flera håll bedöms vara begränsat utgör riskfaktorerna grunden för vår prognos om en fortsatt försvagad global konjunktur. Därtill beräknas en tydlig konjunkturavmattning ske i USA någon gång under loppet av 2019 och 2020, vilket sätter stort globalt avtryck.

Medan åren 2019–2020 utgör en konjunkturprognos utgör perioden 2021–2023 en kalkyl. För kalkylåren antar vi ett balanserat resursutnyttjande – sysselsättning och arbetslöshet bestäms då utifrån befolkningen och en arbetsmarknad i balans. Förloppet under kalkylperioden blir därmed konjunkturneutralt. År 2021 utgör ett slags mel­lanår. Då antas i scenariot den ”mild lågkonjunkturen” från utgången av 2020 bestå. Detta grundar sig i bedömningen att en omedelbar återgång till ”normalkonjunktur” är en mindre trolig konjunkturdynamik. Antagandet om en mild lågkonjunktur 2021 ska också förstås som ett uttryck för risken för en än svagare utveckling 2020 (än i prog­nosen). Att arbetsmarknaden 2021–2022 rör sig från ”lågkonjunktur” till ”normalkonjunktur”, medför att antalet arbetade timmar 2022 ökar snabbare än den underliggande sysselsättningspotentialen (potentiella timmar, vilka beräknas utifrån demografin).

Tabell 1. Nyckeltal för den svenska ekonomin

*Kalenderkorrigerad.

Mild lågkonjunktur dämpar skatteunderlagstillväxten 2020–2021

Disponering av resultatutjämningsreserven

Enligt kommunallagen får medel från en resultatutjämningsreserv (RUR) användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. När detta får göras måste framgå av de egna riktlinjerna för god ekonomisk hushållning. Ett sätt att avgöra om RUR får disponeras är att jämföra utvecklingen av det årliga underliggande skatteunderlaget för riket med den genomsnittliga utvecklingen de senaste tio åren. Med en sådan tillämp­ning får reserven användas om det årliga värdet väntas understiga det tioåriga genomsnittet. Med vår nuvarande prognos skulle det vara möjligt åren 2020–2023 (tabell 3). En annan förutsättning är att medlen från RUR ska täcka ett negativt balanskravsresultat.

Tabell 3. Rikets underliggande skatteunderlagsutveckling; tioårigt genomsnitt samt årlig utveckling

Källa: Skatteverket och SKL.

Preliminärt beskattningsutfall september

I september kom Skatteverkets fjärde beräkning av beskattningsutfallet för inkomstår 2018. Utfallet finns att hämta på Skatteverkets webbplats:

https://skatteverket.entryscape.net/catalog/9/datasets/767

Det preliminära utfallet bygger på 98,7 procent av deklarationerna. Hur stor andel av deklarationerna som granskats i respektive kommun finns på webbplatsen som hänvisas till ovan.

Slutavräkningar 2018–2020

Slutavräkning 2018

Enligt Rådet för kommunal redovisning, Rekommendation RKR R2 intäkter, ska det bokas upp en preliminär avräkning för innevarande års skatteintäkter i bokslutet. Avräkningen ska enligt rekommendationen beräknas utifrån SKL:s skatteunderlags­prognos i december.

Regeringen fastställde uppräkningsfaktorerna för 2017 och 2018 till 4,8 procent respektive 3,4 procent i Budgetpropositionen för år 2018. Slutligt utfall för 2017 blev 4,49 procent och vår prognos i december 2018 visade på en ökning av skatteunder­laget med 3,6 procent för 2018. Med den bedömningen uppgick rekommenderad uppbokning i bokslut 2018 till –61 kronor per invånare den 1.11.2017.

SKL:s prognos enligt detta cirkulär visar en uppräkning med 3,7 procent för 2018 vilket innebär att prognosen för slutavräkningen 2018 beräknas till –17 kronor per invånare den 1.11 2017 och därmed uppstår en positiv korrigeringspost för 2018 på 44 kronor per invånare. Jämfört med vår prognos i augusti är det ingen förändring.

Slutavräkning 2019

Regeringens fastställda uppräkningsfaktorer för 2018 och 2019 uppgår till 4,0 procent respektive 3,9 procent. SKL:s prognos innebär en lägre uppräkning vilket gör att vår prognos för slutavräkningen 2019 blir negativ och uppgår till –457 kronor per invånare den 1.11.2018. Jämfört med vår prognos i augusti är det dock en förbättring med 46 kronor.

Slutavräkning 2020

Regeringens fastställda uppräkningsfaktorer för 2019 och 2020 uppgår till 3,4 procent respektive 2,6 procent, enligt Budgetpropositionen för 2020. SKL:s prognos innebär en lägre uppräkning vilket gör att vår prognos för slutavräk­ningen 2020 blir negativ och uppgår till –140 kronor per invånare den 1.11.2019.

Regleringsbidrag/avgift

SKL har gjort en bedömning av regleringsposten i den kommunalekonomiska utjämningen för åren 2019 till 2022 (tabell 4 och 5). Förändringar sedan senaste bedömningen i cirkulär 19:35 beror vår senaste skatteunderlagsprognos, regeringens fastställda uppräkningsfaktorer och förändringar av anslaget för kommunalekonomisk utjämning i samband med budgetpropositionen 2020 samt ett nytt införandebidrag från och med 2020. Införandebidraget finansieras från det generella statsbidraget vilket försämrar regleringsposten för samtliga kommuner med 273 kronor/invånare år 2020, 87 kr/inv år 2021, 22 kr/inv år 2022 och 3 kr/inv år 2023.

Observera att den del av ”Välfärdsmiljarderna” i BP2017 som fördelas efter invånarantal, ingår i anslaget för kommunalekonomisk utjämning och därmed även i våra beräkningar av regleringsposten nedan. Den del som ingår uppgår till 3,5 miljarder kronor (343 kronor/invånare) år 2019, 4,9 miljarder år 2020 (475 kr/inv) och från och med 2021 ingår 7,0 miljarder kronor (673 kr/inv). Den del som fördelas utifrån flyktingvariabler ingår inte i våra beräkningar. De ”nya välfärdsmiljarderna” som första gången aviserades i BP 2018, ingår i SKL:s beräkningar och påverkar därmed regleringsposten positivt med 3,5 miljarder kronor 2019 (343 kr/inv) och 7 miljarder kronor från och med 2020 (679 kr/inv).

Tabell 4. Prognos över regleringsbidrag/avgift 2019 till 2022

Källa: SCB och SKL.

Tabell 5. Prognos över regleringsbidrag/avgift 2019 till 2022

Källa: SCB och SKL.

Preliminär utjämning för år 2020

SCB har den 27 september presenterat en preliminär beräkning av 2020 års utjämningssystem. Tabeller med resultat och dataunderlag samt beskrivning av beräkningarna finns på SCB:s hemsida, under Offentlig ekonomi/ Finanser för den kommunala sektorn/ Kommunalekonomisk utjämning och utjämning av LSS-kostnader. Det definitiva utfallet för 2020 presenteras av SCB den 20 december.

Inkomstutjämning

SCB:s beräkningar av inkomstutjämningen skiljer sig från de kommunvisa uppgifter som presenteras i detta cirkulär.

SCB använder sig av folkmängden per den sista juni 2019 för att beräkna skattekraften. I Prognosunderlaget har SKL räknat med en prognos på befolkningen per den 1 november 2019.

Skillnaden mellan SCB:s och SKL:s bedömningar resulterar i olika nivåer på den garanterade skattekraften i riket, vilket påverkar kommunernas avgift respektive bidrag i inkomstutjämningen. Det slutliga utfallet av inkomstutjämningen för år 2020 presenteras den 21 december. Det som återstår att uppdatera är utfallet av beskattningsbar inkomst 2018 samt regionernas folkmängd per den 1 november 2019 och nya länsvisa skattesatser i samband med eventuella skatteväxlingar.

Kostnadsutjämningen

SCB har publicerat det preliminära utfallet för den nya kostnadsutjämningen. Förslaget bygger på regeringens proposition om ändrad kostnadsutjämning, som kommer att behandlas av riksdagen den 20 november.

Utfallet ändras kraftigt jämfört med det nuvarande systemet, som vår aprilprognos baserades på. Regeringens förslag bygger också på en annan kostnadsutjämningsmodell för individ- och familjeomsorg än vad Kostnadsutjämningsutredningen föreslog. Den stora skillnaden är att två variabler tas bort (barnfattigdomsvariabeln och andel invånare äldre än 65 år) samt att variablernas viktning räknas om. Variabeln tätortsbefolkning ges tyngre vikt, varför storstäderna får ett förbättrat utfall. Eftersom kostnadsutjämningen är en inomkommunal omfördelning innebär det att många andra kommuner får ett försämrat utfall.

Eftersläpningseffekter är inte inkluderade i modellen

Beräkningen av eftersläpningsersättningen för 2020 bygger på förändringen av folkmängden mellan den 1 november 2018 och den 1 november 2019, som måste öka med mer än 1,2 procent. Befolkningen måste även ökat med i genomsnitt minst 1,2 procent de fyra föregående åren.

I den bilagda filen är kommunens bidrag/avgift i kostnadsutjämningen exklusive eventuell ersättning för eftersläpningseffekter. Detta innebär att de 86 kommuner som är aktuella för ersättning för eftersläpning (se tabellen nedan) hanterar denna post separat.

I SCB:s preliminära kostnadsutjämning ingår såväl ersättning för eftersläpning som finansieringen av densamma. I filen ” Prognosunderlag K 2019–2026-19040” har eventuell ersättning för eftersläpning tagits bort, men finansieringen ligger kvar. Beloppet kan dock förändras beroende på utfallet i befolkningsstatistiken.

Tabell 6. Kommuner aktuella för eventuella eftersläpningsersättningar samt SCB:s bedömning av den preliminära ersättningen

Införandebidrag påverkar regleringsposten för samtliga kommuner

Regeringen anser att kommuner och regioner bör ges en möjlighet till successiv omställning genom ett införandebidrag som begränsar intäktsminskningen eller avgiftsökningen sätts till 250 kronor per invånare. Regeringen föreslår också att kostnaden för att finansiera införandebidraget inkluderas i beräkningen av införandebidraget.

Införandebidraget finansieras från det generella statsbidraget. Detta försämrar regleringsposten för samtliga kommuner med 273 kronor/invånare år 2020, 87 kr/inv år 2021, 22 kr/inv år 2022 och 3 kr/inv år 2023.

Nya prislappar

För kommuner som arbetar med en prognos på kostnadsutjämningen finns prislappar i modellen skatter och bidrag, som används i beräkningen av förändring mellan åren. Dessa har räknats om utifrån det nya utjämningsförslaget.

Preliminärt utfall i LSS-utjämningen år 2020

SCB har skickat ut preliminära beräkningar till kommunerna över bidrag och avgifter för LSS-utjämningen för 2020. Regeringen har även i år beslutat att uppdatera beräkningen av personalkostnadsindex med uppgifter från RS 2018.

Jämfört med prognos 2 som SKL skickade ut i juni (cirkulär 19:29) har förändringar skett genom att de tre kommuner som inte lämnat in RS för 2018 vid den tidpunkten nu kommit in. Detta påverkar rikstotalen och prislapparna i systemet. Dessutom finns ett fåtal rättningar i underlaget från Räkenskapssammandraget och antalsstatistiken för utjämningen. Utöver att ge effekter för de berörda kommunerna påverkar detta även den riksgenomsnittliga kostnaden och standardkostnaden för riket. Dessutom kan uppdaterade befolkningssiffror till 2019-06-30 ge differenser för enskilda kommuner. Även differenserna mot vår första prognos i april (cirkulär 19:20) är relativt små för de kommuner där beräkningen baserades på preliminära siffror från RS 2018.

I slutet av december kommer SCB ut med en ny prognos där befolkningsuppgiften är uppdaterad till den 1 november. Fram till den 15 februari nästa år, då Skatteverket fattar beslut om bidrag och avgifter för år 2020, kan förändringar ske som påverkar uppgifterna om bidrag och avgifter per kommun, förhoppningsvis med smärre differenser mot denna prognos.

Kommunal verksamhet, sammanvägt prisindex

I våra kalkyler beräknas kommunernas verksamhetskostnader både i löpande och fasta priser. Den årliga förändringen av kostnaderna i fasta priser kallas också verksamhet­ens volymförändring. Volymförändring utgörs alltså av skillnaden mellan förändring i löpande pris och prisförändringar på arbetskraft (löneökningar) och annan förbruk­ning. I tabellen nedan redovisas vår senaste bedömning av prisförändringar under peri­oden 2018–2023. Syftet med uppgifterna är att göra det möjligt för kommuner att räkna om från löpande till fasta priser, till exempel i budgetarbetet, med samma förutsättningar som används i SKL:s kalkyler.

Tabell 7. Prisindex för kommunal verksamhet (PKV)

*Inklusive förändringar i arbetsgivaravgifter och kvalitetsjustering.

Prisförändringen på arbetskraft innevarande år är SKL:s prognos för timlöneökning­arna för anställda i kommunerna inklusive kända förändringar av lagstadgade och avtalsenliga avgifter. Bedömningen för kommande år baserar sig på timlöneutveck­lingen för hela arbetsmarknaden enligt SKL:s prognos, och beslutade förändringar av arbetsgivaravgifterna.

Det sker en kontinuerlig ökning av kvaliteten på arbetsinsatsen, bland annat till följd av högre utbildningsnivå, och därmed höjda löner. Vi betraktar denna kvalitetsökning som en volymförändring och inte som en prisförändring, därför justeras timlöneök­ningarna ned med en uppskattning av kvalitetsökningen.

Priset på övrig förbrukning utgörs av en sammanvägning av vår prognos för KPIF, det vill säga konsumentprisindex med fast ränta, och en uppskattad löneandel. Lönekostnader respektive övriga prisförändringar vägs med sina respektive vikter i totalkostnaderna.

Kommunvisa beräkningar av skatter och bidrag 2019–2026

I samband med varje uppdatering av våra beräkningar publiceras ”Prognosunderlag K 2019–2026 på vår webbplats via nedanstående länk:

http://www.skl.se/web/Skatteunderlagsprognos.aspx

Genom att i Excelfilen skriva in den egna kommunkoden, får man beräkningar och bakgrundsuppgifter för sin kommun.

I prognosunderlaget redovisas kommunvisa beräkningar av skatter och statsbidrag för åren 2019–2026. Från och med det år ett bidrag övergår från att vara riktat till att bli generellt inordnas motsvarande belopp i prognosunderlaget. På vår webbplats finns en tabell som innehåller vissa riktade statsbidrag samt regleringar av anslaget för kom­munalekonomisk utjämning. Av tabellen framgår om och när vissa specifika bidrag ingår i prognosen eller inte. Tabellen återfinns via nedanstående länk:

https://skl.se/ekonomijuridikstatistik/ekonomi/budgetochplanering/statsbidragspecificering.1403.html

Skillnader jämfört med förra beräkningen (cirkulär 19:35) beror på:

• Regeringens fastställda uppräkningsfaktorer
• Ny skatteunderlagsprognos
• Preliminärt beskattningsutfall september
• Ny statsbidragsram
• Preliminär beräkning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet 2020
• Preliminärt utfall i LSS-utjämningen år 2020

Beräkningarna bygger i övrigt på 2019 års skattesatser samt att befolkningen i varje kommun utvecklas i takt med riksprognosen.

Ny version av modellen ”Skatter & bidrag”

Observera! Förändringar i förslaget på ett reviderat kostnadsutjämningssystem innebär att blad 6 i modellen Skatter & bidrag har fått göras om. Därför skickas en helt ny modell ut till kommunernas kontaktpersoner. Det publiceras ingen uppdateringsfil denna gång och under resten av året är det den nya modellen som ska användas.

Information om tidpunkter under 2019

Aktuella datum finns på vår webbplats under Ekonomi och webbsidan Ekonomikalendern.

Ekonomikalendern

Har du aktiverat prenumeration från vår webbplats? Klicka på ”ekonomi” och ange din e-post-adress för att få alla våra nyheter direkt till din e-post.
Under vårt område Ekonomi finns de senaste uppdaterade cirkulären tillgängliga och där presenteras löpande nyheter mellan cirkulären.

Prenumerera på webbinnehåll

Frågor om detta cirkulär

kan ställas till Anders Brunstedt (makroekonomi) 08-452 78 19, Bo Legerius (skatteunderlaget) 08-452 77 34, Anders Folkesson (utjämningssystemet) 08-452 73 37, Måns Norberg (utjämningssystemet) 08-452 77 99, Peter Sjöquist (LSS-utjämning) 08-452 77 44, Per Sedigh (sammanvägt prisindex kommunal verksamhet) 08-452 77 43, Mona Fridell (modellen Skatter & bidrag) 08-452 79 10.

Alla kan nås via e-post på mönstret: fornamn.efternamn@skl.se.

Sveriges Kommuner och Landsting

Avdelningen för ekonomi och styrning
Sektionen för ekonomisk analys

Niclas Johansson              Mona Fridell