Driftformer
Inom kommunalt självstyre får kommuner och regioner själva besluta om att organisera och styra de verksamheter som de ansvarar för samt finansierar. Det kan handla om att driva verksamheten i egen regi, i valfrihetssystem, i samverkan eller som ett kommunalt företag.
Avtalssamverkan
Vi har tagit fram information om avtalssamverkan för kommuner och regioner. Innehållet tar upp vanliga rättsliga och praktiska frågeställningar samt ger exempel på hur de kan lösas i praktiken vid samverkan. Enligt den senaste statistiken är avtalssamverkan det vanligaste sättet att samverka på.
Genom avtalssamverkan kan en kommun eller en region överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller en annan region. Att förenkla möjligheterna till kommunal samverkan och extern delegering är ett viktigt led i att ge kommuner och regioner goda förutsättningar att möta dagens och framtida utmaningar.
Kommunal avtalssamverkan – tillsyn och prövning
Denna första del innehåller sådana uppgifter som typiskt sett innefattar myndighetsutövning eller har nära samband med myndighetsutövning. I samband med införandet av den generella rätten till kommunal avtalssamverkan i kommunallagen upphävdes bestämmelser om avtalssamverkan i flera speciallagar med hänvisning till att möjligheten till avtalssamverkan i fortsättningen regleras i 9 kap. 37 § i kommunallagen.
Kommunal avtalssamverkan del 1: Prövning och tillsyn Länk till annan webbplats.
Kommunal avtalssamverkan – Socialtjänsten
Myndighetsutövning
Den andra delen innehåller också uppgifter om myndighetsutövning eller har nära samband med myndighetsutövning. Den behandlar kommunal avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § i kommunallagen ifråga om uppgifter som socialtjänsten och socialnämnden huvudsakligen svarar för.
Kommunal avtalssamverkan, del 2: Socialtjänsten myndighetsutövning Länk till annan webbplats.
Verksamheter och insatser
Den tredje delen redogör för rättsliga och praktiska aspekter när det gäller verksamheter eller insatser inom socialtjänstens område. Det kan handla om olika typer av öppna verksamheter, om drift av hemtjänst, HVB-hem eller särskilda boenden för äldre eller om tillhandahållande av insatser i enskilda fall.
Kommunal avtalssamverkan, del 3: Socialtjänsten verksamheter och insatser Länk till annan webbplats.
Metodstöd: Avtalssamverkan inom socialtjänsten
Denna rapport har utformats för att ge kommunerna ett handfast stöd kring kommunal avtalssamverkan kring tjänster eller insatser. Den kompletteras med en metodguide som ger en steg-för-steg-instruktion till hur en kommun praktiskt kan gå till väga med att utforma avtalssamverkan. Texten i rapporten och metodguiden har tagits fram av Lumell Associates som också ansvarar för innehållet.
Avtalssamverkan i socialtjänsten Länk till annan webbplats.
Kommunal avtalssamverkan – miljöområdet
Vi har även tagit fram en broschyr som stöd och inspiration till de kommuner som vill börja avtalssamverka inom miljöområdet. Den innehåller beskrivningar av vad man bör tänka på och intervjuer med kommuner som redan ingår i någon form av avtalssamverkan.
Avtalssamverkan inom miljöområdet Länk till annan webbplats.
Statistik om avtalssamverkan inom miljö och hälsa
Vart fjärde år skickar SKR ut en enkät till landets miljö- och hälsokontor för att samla in fakta inom ett antal områden som rör myndighetsutövningen. Enligt den senaste enkäten 2023 är avtalssamverkan det vanligaste sättet att samverka på.
Kommuner som samverkar genom avtal och övrig statistik
Kommunal samverkan – kulturområdet
Vi på SKR har tagit fram stödmaterial vid kommunal avtalssamverkan. Materialet kan användas av verksamhetsansvariga för kulturskola, bibliotek eller andra kommunala kulturverksamheter.
Stöd för avtalssamverkan inom kommunal verksamhet Länk till annan webbplats.
Fakta om avtalssamverkan
Från och med den 1 juli 2018 finns det en generell rätt till kommunal avtalssamverkan i kommunallagen. Upphandlingslagstiftning är inte ändrad. Det innebär att eventuell upphandlingsskyldighet gäller på samma sätt som före lagändringen.
Samverkansrelationer påverkas även fortsättningsvis av ett antal olika rättsliga och praktiska parametrar som samarbetspartnerna måste beakta och hantera, som:
- information och samråd
- dokumenthantering och personuppgiftsbehandling
- offentlighet och sekretess
- arbetsrätt och arbetsmiljö
- uppföljning och uppsikt.
Gemensam nämnd och kommunalförbund
Samverkan mellan kommuner och regioner kan ske i flera former, främst genom kommunalförbund, gemensamma nämnder och finansiella samordningsförbund.
Kommunalförbund
Kommunalförbund kan bildas mellan kommuner och regioner. Medlemmarna överlämnar kommunal verksamhet till förbundet. Kommunalförbundet är en egen offentligrättslig juridisk person med egen rättskapacitet, fristående från medlemmarna, ofta sägs kommunalförbundet vara en slags specialkommun.
Organisatoriskt är ett kommunalförbund uppbyggt på i princip samma sätt som en kommun eller en region. Det finns kommunalförbund med eget fullmäktige och kommunalförbund med direktion. I varje kommunalförbund ska det finnas en förbundsordning. Varje medlem ska vara representerad i förbundets fullmäktige eller direktion.
Kommunallagen (2017:725): 3 kap 8 §, 9 kap 1-18 §§, Riksdagen Länk till annan webbplats.
Gemensam nämnd
En gemensam nämnd bildas mellan två eller flera kommuner eller regioner och kan fullgöra uppgifter avseende all kommunal verksamhet. Den gemensamma nämnden ingår i en av de samverkande kommunernas eller regionernas politiska organisation.
Uppgifterna för nämnden ska preciseras i en överenskommelse och det ska också finnas ett reglemente för nämnden. Varje samverkande kommun eller region ska vara representerad i styrelsen.
Kommunallag (2017:725): 3 kap. 9 §, samt 9 kap. 19-35 §§, Riksdagen Länk till annan webbplats.
Samordningsförbund
Ett samordningsförbund bildas mellan kommuner, regioner och staten (genom myndigheterna Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan). Samordningsförbundet är ett fristående organ för att samordna och finansiera rehabiliteringsinsatser till individer som behöver dessa för att uppnå eller förbättra sin förmåga att förvärvsarbeta.
Förbunden liknar kommunalförbund till formen, men regleras av egen lagstiftning. Förbundet har en styrelse med ledamöter från de tre parterna – kommuner, regioner och staten. Det ska också finnas en förbundsordning.
2019 finns det 82 finansiella samordningsförbund. 247 av 290 kommuner och alla regioner är medlemmar i ett samordningsförbund.
- Lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (2003:1210), Riksdagen Länk till annan webbplats.
- Finansiell samordning, FINSAM Länk till annan webbplats.
Kommunala företag och bolag
Kommuner och regioner kan bilda företag, till vilka de kan överlåta kommunala angelägenheter. Förutsättningar och styrning skiljer sig för olika företagsformer. SKR tar fram principer för ägarstyrning samt stöd i form av handledningar, förslag och mallar.
Kommunala företag i olika former
Aktiebolag och stiftelser är dominerande företagsformer i kommuner och regioner. Övriga former är ekonomiska föreningar, handelsbolag och ideella föreningar. Företag kan vara helägda (motsvarande) eller delägda tillsammans med andra kommuner och regioner eller någon annan. Företagen är
- egna juridiska personer
- reglerade av olika lagstiftning, främst aktiebolagslagen och stiftelselagen.
Företagen bestämmer om sig själva, men kommunen eller regionen som ägare ska genom olika instrument styra och kontrollera.
Ägarens styrning
I helägda företag – direkt eller indirekt – ska fullmäktige i kommunen eller regionen
- fastställa ändamålet med verksamheten och se till att ändamålet och de kommunala befogenheterna anges i bolagsordningen (motsvarande)
- utse samtliga styrelseledamöter och minst en lekmannarevisor/revisor
- se till att fullmäktige får ta ställning innan beslut av principiell beskaffenhet fattas
- se till att företaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över till privata utförare.
Ägarens styrdokument är främst bolagsordning och ägardirektiv i aktiebolag och stiftelseförordnande eller stiftelseurkund i stiftelser.
I ett delägt företag ska fullmäktige se till att företaget blir bundet av samma villkor som helägda i den omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. I delägda företag tillkommer styrdokument som aktieägaravtal mellan delägarna och avtal med företaget.
Underlag och mallar, bolagsordning samt ägardirektiv
Med anledning av ändrade regler i kommunallagen och LOU har SKR tagit fram underlag och mallar som stöd för utformning av bolagsordningar i kommunala företag.
Bolagsordning och bolagsordningsbestämmelser
SKR och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) har tillsammans tagit fram ett exempel på hur en bolagsordning för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag kan utformas.
- Exempel: bolagsordning för allmännyttiga kommunala bostadsbolag (pdf) pdf, 483 kB.
- Exempel: bolagsordning för avfallsbolag med kommentarer (pdf) pdf, 208 kB.
- Underlag: bolagsordningsbestämmelser för diverse bolag (pdf) pdf, 286 kB.
Ägardirektiv, handledning och exempel
SKR och Sveriges Allmännytta har gemensamt tagit fram en handledning som ett stöd för kommuner och bostadsföretag i arbetet med att ta fram eller se över ägardirektiv.
Kommunägda bostadsföretag spelar en viktig roll för bostadsförsörjningen i de flesta kommuner. Handledningen fokuserar på ägarstyrningens rättsliga grund och ägarens formella verktyg för styrning vilka främst regleras i kommunallagen och aktiebolagslagen. Därutöver beskriver den de informella redskap som kan bidra till en ändamålsenlig ägarstyrning.
Handledning: Ägarstyrning av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag Länk till annan webbplats.
Exempel ägardirektiv för diverse bolag
SKR har tagit fram ett generellt exempel på ägardirektiv med några kommentarer. Exemplet kan användas som underlag till ägardirektiv för olika slag av bolag, efter komplettering och anpassning till lokala förhållanden.
Exempel ägardirektiv för diverse bolag (doc) doc, 78 kB.
Uppsiktsplikt för kommunstyrelsen
Kommunstyrelsen (KS) ska ha löpande uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala företag. Styrelsen har också en så kallad förstärkt uppsiktsplikt över de kommunala aktiebolag. KS förstärkta uppsiktsplikt har laglighetsprövats av Högsta Förvaltningsdomstolen.
Den förstärkta uppsiktsplikten innebär att kommunstyrelsen i årliga beslut för varje bolag ska pröva om verksamheten har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om kommunstyrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om så kallade nödvändiga åtgärder.
Principer, styrning kommun- och regionägda företag
SKR har uppdaterat och kompletterat de här bolagsstyrningsprinciperna som, syftar till att bidra till kommunens och regionens arbete med ägarfrågor och bolagsstyrning. De riktar sig både till kommuner och regioner som ägare, och till de kommun- och regionägda bolagen.
Förändringar
De tidigare principerna beslutades av SKR:s styrelse 2006. Flera förändringar har skett på området, till exempel KS förstärkta uppsiktsplikt, hållbarhetsfrågor, en uppdatering av Svensk kod för bolagsstyrning samt koden mot korruption (tidigare näringslivskoden).
En stor del av den kommunala och regionkommunala verksamheten drivs i aktiebolagsform. Mycket stora ekonomiska värden är samlade i bolagen och bolagens ekonomiska utveckling har kommit att få en allt större betydelse för framför allt kommunernas samlade ekonomi.
Verksamhetsmässigt representerar också bolagen väsentliga och avsevärda värden för medborgarna. Det är därför av betydelse att den verksamhet som drivs i bolagsform innehållsmässigt samordnas med kommunens eller landstingets övriga ambitioner att ge medborgarna en god livssituation.
Principer för styrning av kommun- och regionägda bolag 2020 Länk till annan webbplats.
Ägarstyrning byggs upp utifrån tre fundament
Utifrån erfarenheter från andra kommuner vet vi att en väl fungerande ägarstyrning måste byggas upp utifrån tre fundament:
- ägaridén
- företagspolicy
- planerings- och uppföljningssystemet
Förslag till utvecklingsprogram i kommuner
SKR har utarbetat ett förslag till hur ett program, som syftar till att stödja utvecklingen av ägarstyrningen i en kommun, kan utformas. Ambitionen är att visa hur den enskilda kommunen kan lägga upp ett program. Förslaget gör inga anspråk på att vara heltäckande. Förhoppningen är att det kan ge några idéer om hur ett upplägg kan se ut.
Förslag till program för utveckling, programförklaring (pdf) pdf, 37 kB.
Valfrihetssystem – LOV
Lag om valfrihetssystem reglerar vad som ska gälla för de kommuner och regioner som vill konkurrenspröva kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Lagstiftaren ställer krav på likabehandling, konkurrensneutralitet och transparens.
Ett valfrihetssystem innebär att
- den enskilde invånaren kan välja utförare och även välja om en utförare om de så önskar
- ersättningen till utföraren följer den enskildes val.
Ett valfrihetssystem förutsätter att huvudmannen (kommunen eller regionen) också beslutar om en ersättningsmodell. Ersättningsmodellerna kan skilja sig, både mellan olika verksamhetsområde och mellan enskilda kommuner och regioner. För att fastställa en ersättningsnivå på de ingående tjänsterna genomförs ofta en självkostnadskalkyl för den egna verksamheten.
Om lagen om valfrihetssystem, Upphandlingsmyndigheten Länk till annan webbplats.
Utförare och ersättningssystem
En större andel av välfärden inom vård, skola och omsorg utförs av privata utförare. Grundprincipen i ett valfrihetssystem är fri etablering av privata utförare – efter ansökan och godkännande.
En kommun eller region ska behandla utförarna som ingår i ett valfrihetssystem lika så långt det är möjligt och om det inte finns skäl för något annat. Hur långt likabehandlingen sträcker sig är inte entydigt i gällande lag, utan blir ett politiskt ansvar.
Kommuner och regioner som överlåter verksamhet till en privat utförare eller ett kommunalt bolag ska säkerställa att utföraren har nödvändiga tillstånd för att driva aktuell verksamheten innan start av drift.
Styrning i valfrihetssystem
Ett införande av valfrihetssystem medför ofta stora förändringar i styrningen av kommunen eller regionen. Fullmäktige, som är huvudmannen, har flera roller som
- företrädare för befolkningen
- ägare och utförare av egenregi
- beställare eller uppdragsgivare.
Fullmäktige ska:
- varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare samt för hur uppföljning ska ske och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses (Kommunallagen 5:3).
- genom avtalet med utföraren säkra tillgång till information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i den privata verksamheten. (Kommunallagen 10:9).
- alltid kontrollera och följa upp verksamhet som genom avtal utförs av privata utförare. (Kommunallagen 10:8).
Nämnden ansvarar för att:
- se till att verksamheten drivs enligt mål, riktlinjer och föreskrifter
- den interna kontrollen är tillräcklig och verksamheten drivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
Att utveckla ett valfrihetssystem – införandet sker stegvis:
- Politiskt beslut om att ett valfrihetssystem eller vårdvalssystem ska införas i kommunen eller regionen.
- Utforma ett förfrågningsunderlag som innehåller
– villkor för att bli godkänd som leverantör
– målgrupp, uppdrag, ekonomiska villkor och övriga krav
– avtalsmall med affärsmässiga villkor. - Bestäm villkor för att leverantör ska bli godkänd samt andra avtalsvillkor.
- Annonsera på valfrihetswebben.
- Granska inkomna ansökningar, godkänna eller avstyrka leverantören och sluta avtal.
- Informera medborgarna om valbara utförare.
- Följ upp och kontrollera avtalen.
Upphandling välfärdstjänster
LOV är ett alternativ till upphandling enligt Lag om offentlig upphandling (LOU).
LOU och LOV är till många delar lika i lagstiftningen men skillnader finns i själva förfarandet när kommunen upphandlar välfärdstjänster.
Likheter och skillnader i upphandling mellan LOU och LOV
Tillsyn
Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen. Det innebär att myndigheten ska kontrollera att upphandlande myndigheter följer lagen om valfrihetssystem.