Publicerad 18 mars 2021

Grunder för taxa enligt miljöbalken

Här beskrivs de juridiska förutsättningarna för att ta ut avgifter för tillsyn och prövning inom miljöbalkens område.

Kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som kommuner är skyldiga att tillhandahålla, får kommunen ta ut avgifter om det är särskilt föreskrivet. Sådant bemyndigande finns t.ex. i 27 kap. 1 § miljöbalken. Där föreskrivs bland annat att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter för en kommunal myndighets verksamhet med prövning och tillsyn.

Grundläggande regler för avgifterna finns både i kommunallagen och i miljöbalken.

  • Allmänna regler i kommunallagen

    Kommunernas allmänna rätt att ta ut avgifter framgår av 2 kap. 5 § kommunallagen (2017:725), som har följande lydelse:

    Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.

    Första ledet ger kommunerna rätt att ta ut avgifter inom hela den kommunallagsreglerade sektorn. Det enda kravet är att kommunen tillhandahåller en tjänst eller nyttighet som motprestation. Detta innebär att kommunerna har möjlighet att ta ut avgifter för frivillig uppdragsverksamhet inom miljöbalkens tillämpningsområde eller för uppdragsverksamhet som anknyter till dessa områden.

    Då de kommunala avgiftsuttagen normalt inte regleras närmare i lag och förordning får utformning och ekonomiskt mål beslutas av varje enskild kommun. Normalt disponeras också avgiftsintäkterna av respektive kommun.

    När det gäller ekonomiskt mål, får varje kommun besluta om hur stor del av kostnaderna för tillsynen som ska täckas med avgifter. Det finns således inga bindande normer för hur avgiftskonstruktionerna ska se ut eller hur stor del av kostnaderna för tillsynen avgifterna ska täcka. Miljöbalkens förarbeten ger viss ledning, se rubrik kostnadstäckning.

  • Regler i miljöbalken

    Särskilda föreskrifter om avgifter för kommunernas verksamhet finns i miljöbalken 27 kap. 1 §:

    Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för 1. prövning och tillsyn med anledning av EU:s förordningar inom denna balks tillämpningsområde, och 2. utbildning som krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 14 kap.

    Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i första stycket 1 när det gäller en kommunal myndighets verksamhet.Regeringen får meddela föreskrifter om att en myndighet får bestämma att dess beslut om påförande av avgift enligt balken ska gälla omedelbart även om det överklagas.

    Regeringen har med stöd av bemyndigandet i 27 kap. 1 § miljöbalken utfärdat förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (FAPT). Förordningen innehåller bl.a. regler om avgifter för miljöfarlig verksamhet, för vattenverksamhet, för kemiska produkter, varor och biotekniska organismer samt för viss övrig verksamhet. Förordningen gäller även kommunernas prövning och tillsyn enligt miljöbalken i vissa avseenden. Enligt 1 kap. 2 § i förordningen gäller bestämmelserna i 9 kap. 4 och 5 §§ i förordningen för en kommunal myndighets verksamhet.

    Det är kommunerna själva – genom kommunfullmäktige – som utfärdar föreskrifter om avgifter för sin verksamhet bestående i prövning och tillsyn enligt balken.

    Bemyndigandet i 27 kap. 1 § miljöbalken gäller avgifter för prövning och tillsyn, vilket innebär en möjlighet för kommunerna att ta ut avgifter för främst:

    • tillståndsprövning enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken
    • dispensprövning enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken
    • handläggning av anmälan av verksamhet
    • tillsyn över tillståndspliktig verksamhet
    • tillsyn över anmälningspliktig verksamhet
    • övrig tillsyn (t.ex. över bostäder, förorenade områden, samt U-verksamheter och andra hälsoskyddsobjekt).
  • Kostnadstäckning

    I propositionen till miljöbalken har regeringen uttryckt att myndigheternas miljöarbete så långt som möjligt bör avgiftsfinansieras (prop. 1997/98:45 del 1 sid. 516):

    Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som idag som huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det finns skäl att, i enlighet med vad LRF anfört, begränsa avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser.

    Enligt kommunalrättsliga grundsatser står det kommunerna fritt att finansiera sin verksamhet med skattemedel. Kommunerna är därför inte skyldiga att ta ut avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Det är från kommunalrättslig synpunkt också godtagbart att kommunerna bara tar ut avgifter för viss prövning och tillsyn enligt miljöbalken, under förutsättning att det finns sakliga skäl för det (jfr. 2 kap. 3 § kommunallagen). En strävan efter att avgiftsfinansiera tillsynen tillgodoser dock intresset av en mera likvärdig tillsyn och av konkurrensneutralitet.

    Även Jordbruksutskottet (1997/98:JoU20 sid. 118) har uttryckt att utgångspunkten bör vara att full kostnadstäckning ska uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt miljöbalken och att detta så långt som möjligt ska ske genom avgifter.

    För att kunna göra jämförelser mellan kommuner bör, enligt SKR:s bedömning, beräkning av kostnadstäckning lämpligen ske inom myndighetsområdet (d.v.s. på förvaltningsnivå). Kommuner som vill ha mål om kostnadstäckning på en mer detaljerad nivå kan exempelvis samverka med andra kommuner för att kunna jämföra sig.

    Av regeringens skrivelse (2009/10:79 sid. 22) framgår att:

    En tillsynsavgift bör motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Avgifterna bör vara lättbegripliga och förutsebara för de objektsansvariga och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorganen och de objektsansvariga. Avgifter bör inte vara konkurrenssnedvridande. Själva uttagandet av en avgift bör inte medföra höga administrativa kostnader för tillsynsorganet eller objektsansvariga.

  • Självkostnadsprincipen

    Storleken på de avgiftsuttag som får ske regleras inte i någon av lagarna inom miljö- och hälsoskyddsområdet. I motiven till miljöbalken för regeringen ett allmänt resonemang om vissa utgångspunkter för avgiftsfinansieringen (prop. 1997/98:45 del 2 sid. 288):

    Avgifterna ska enligt regeringens bedömning omfatta myndigheternas kostnader i samband med prövning och tillsyn och kostnader i anmälningsärenden. Det är särskilt viktigt att beakta de begränsningar som finns i regeringsformen när det gäller bedömningen av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär – t.ex. rådgivning, information och liknande verksamhet – som kan finansieras genom avgifter, d.v.s. verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning. En viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningarna är nödvändig.

    För kommunal verksamhet gäller allmänt självkostnadsprincipen som uttrycks i 2 kap. 6 § kommunallagen:

    Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

    Självkostnadsprincipen innebär inte att avgifterna aldrig får överstiga kostnaderna. Det totala avgiftsuttaget får emellertid inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid (se bl.a. Dalman m.fl. – Kommunallagen, kommentarer och praxis, 2011, sid. 499).

    I motiven till miljöbalken uttalas att (prop. 1997/98:45 del 1 sid. 516):

    Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och tillsyn (självkostnadsprincipen). Något överskott skall däremot inte uppkomma.

  • Likställighetsprincipen

    Likställighetsprincipen, som uttrycks i 2 kap. 3 § kommunallagen, har betydelse för avgiftsuttaget i kommunal verksamhet:

    Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

    Likställighetsprincipen innebär vid fördelning av avgifter att lika avgift ska utgå för lika prestation eller att kommunmedlemmar som befinner sig i motsvarande läge ska betala samma avgifter. Kommunen får t.ex. inte ta ut andra avgifter av fritidsboende än av permanentboende för samma handläggning. Likställighetsprincipen medger heller ingen inkomstfördelande verksamhet. Däremot finns det inget hinder mot att differentiera avgifterna med hänsyn till kostnadsskillnader mellan olika prestationer. Inom vissa ramar tillåts även schabloniserade taxor (se prop. 1993/94:188 sid. 87 och Dalman m.fl. Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, Adda (tidigare SKL Kommentus), sid. 75).

    När det gäller utformning av avgifter är olika modeller tänkbara, bl. a. avgifter kopplade direkt till kommunens kostnader såsom timtaxa eller schabloniserade avgifter såsom ansöknings- eller prövningsavgifter liksom fasta avgifter för tillsyn. Regeringen har anfört att en viss schablonisering av avgifterna är nödvändig men har samtidigt framhållit att avgiften måste stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar myndigheten (prop. 1997/98:45 del 2 sid. 288, se även diskussionen om utformningen av de statliga avgifterna i SOU 1998:35 sid. 390 ff.).

  • Retroaktivitetsförbudet

    Kommunfullmäktige ska ha fattat beslut om taxorna innan de börjar tillämpas.

    I rättspraxis har det sedan länge ansetts vara otillåtet med retroaktiva kommunala avgifter frånsett vissa speciella undantagsfall. Detta förbud framgår direkt av 2 kap. 4 § kommunallagen:

    Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det.

    Att en kommun fattar beslut om årlig avgifter i enskilda ärenden, med tillämpning av en beslutad och lagakraftvunnen taxa, anses inte vara ett retroaktivt beslut även om viss del av året gått när beslutet fattats. Börjar en ny taxa gälla först t.ex. 1 mars får årsavgifterna beräknas på de aktuella årens taxor.

Kontakt

Kontakta SKR

Har du en fråga med anledning av det pågående virusutbrottet?

Titta först på våra frågor och svar som finns här på webbplatsen.

Covid-19 och det nya coronaviruset