Valfrihetssystem , LOV

Valfrihetssystem kan tillämpas inom en rad av välfärdens verksamhets­områden. Ett valfrihetssystem kännetecknas av ett antal grundprinciper:

• Fri etablering av privata utförare – efter ansökan och godkännande.
• Brukaren, patienten, eleven har möjlighet att välja vem som ska utföra tjänsten.
• Ersättningen till utförarna följer den enskildes val.

Kommuner och regioner är uppdragsgivare och beställare av verksamhet i ett valfrihetssystem och ansvarar för att skapa och upprätthålla en fungerande välfärdsmarknad med syfte att uppnå hög kvalitet till rimliga kostnader.

Valfrihetssystem kan delas in i en efterfrågesida (kunden) och en utbudssida (leverantören). Kommunen och regionen är systemledare med uppgift att skapa goda förutsättningar för en fungerande marknad. Saknas rätt förutsättningar på endera sidan kommer inte valfrihetssystemet att fungera.

Information om huvudman, ansvarsfördelning och roller

Styrning i ett valfrihetssystem

Skolval

Inom förskola och skola finns också möjlighet att välja utförare. Förutsättningar för skolval regleras i skollagen och skiljer sig väsentligt från valfrihetssystem inom sjukvård och omsorg.

Skärpa krav på ägare av förskolor, tillsyn

Fristående skolor och verksamheter, bidrag

LOV är ett alternativ till upphandling enligt LOU

Lag om valfrihetssystem, LOV, reglerar vad som ska gälla för de kommuner och regioner som vill konkurrenspröva kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten.

LOV är ett alternativ till upphandling enligt Lag om offentlig upphandling (LOU). Det är ett regelverk som beskriver hur privata utförare kan bli leverantörer av välfärdstjänster. Lagen bygger på grundläggande EG-rättsliga principer som

• konkurrens
• icke-diskriminering
• öppenhet och proportionalitet.

Likheter och skillnader i upphandling enligt LOU och LOV

Fullmäktiges program med mål och riktlinjer för verksamhet som utförs av privata utförare på uppdrag av kommuner och regioner kan utgöra utgångspunkt för de krav och villkor som ställs i ett valfrihetssystem. Programmet innehåller också information om hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga krav ska följas upp samt hur allmänhetens insyn ska tillgodoses.

Fullmäktiges program för uppföljning av privata utförare

Krav på leverantörer och avtalsvillkor i LOV-upphandlingar

Upphandlingsmyndigheten ger stöd genom att utveckla och förmedla kunskap, verktyg och metoder för offentlig upphandling och valfrihetssystem. De ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling. Inte minst har förarbetet inför framtagning av uppdraget stora likheter.

Inköpsprocessen steg-för-steg, Upphandlingsmyndigheten

Krav på tillstånd för verksamhet samt anmälningsplikt för verksamhet i egen regi

Kommuner och regioner som överlåter verksamhet till en privat utförare eller ett kommunalt bolag ska säkerställa att utföraren har nödvändiga tillstånd för att driva aktuell verksamheten innan start av drift.

• Ägar- och ledningsprövning av tillståndspliktiga verksamheter sker hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO).
• Kommuner och regioner med verksamhet i egen regi har anmälningsplikt till IVO:s register.

Ansök om tillstånd för att utöva verksamhet inom vård och omsorg, IVO

Anmäl verksamhet till IVO:s register

För fristående förskolor sker en liknande prövning. Tillståndsgivning för fristående skolor sker genom Skolinspektionen.

Statistik och tillstånd för fristående skolor, Skolinspektionen

Annonsering av tjänster enligt LOV

Hitta LOV-uppdrag är Upphandlingsmyndighetens databas för annonsering av tjänster. Här finns annonser till alla valfrihetssystem i kommuner och regioner. Upphandlingsmyndigheten är ansvarig för driften av databasen.

Hitta LOV-uppdrag, Upphandlingsmyndigheten

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen, vilket innebär att myndigheten ska kontrollera att upphandlande myndigheter följer lagarna om offentlig upphandling och valfrihetssystem.

Konkurrensverket: tillsyn och sanktioner

Om ickevalsalternativ i ett valfrihetssystem

Grunden för valfrihetssystem är att den enskilde själv väljer utförare. Valfrihetssystemet måste ändå beakta att en mindre andel personer inte vill eller kan välja själv. Kommunen eller regionen behöver därför på förhand bestämma på vilket sätt personer som inte väljer själv ska få en utförare tilldelad.

• Ickevalsalternativet ska vara transparent och bekant för leverantörerna och ska därför beskrivas i upphandlingsdokumenten.
• Ett ickevalsalternativ kan utgöras av den offentliga utföraren eller en upphandlad leverantör.

Även andra kriterier där huvudmannen väljer istället för individen kan användas om kriterierna är transparenta och likabehandling kan säkerställas. Exempel på sådana är turordningslista eller närhetsprincip.

Om likabehandling i ett valfrihetssystem

Vem får välja i ett valfrihetssystem?

Konkurrensverket har i ett ställningstagande bedömt att vissa ickevalsalternativ utgör en upphandlingspliktig tjänst och att ickeval kan vara en otillåten direktupphandling.

SKR delar inte Konkurrensverkets bedömning kring ickeval. SKR anser att Konkurrensverket i ett ställningstagande gjort en övertolkning av EU-rättens senaste utveckling och gör bedömningen att principer för ickeval som grundas på till exempel av turordningslista eller närhetsprincip mycket väl går att tillämpa, under förutsättning att kriterierna är transparenta och att principen om likabehandling kan säkerställas. Konkurrensverkets ställningstagande behöver därför inte föranleda några ändringar i principerna om ickevalsalternativ.

Konkurrensverkets ställningstagande 2019:2

Viktigt med information till enskilda personer för att kunna välja

Kommunen eller regionen har ett informationsansvar. Att enskilda personer är medvetna om sin valfrihet, att de har tillgång till saklig information om de olika utförare och att de har en tillräcklig styrka eller förmåga att välja – är alla nödvändiga förutsättningar för kvalitetsdrivande konkurrens. Upphandlandande myndighet har ett i lag reglerat ansvar att tillhandahålla sådan information och skapa förutsättningar för att enskilda – oavsett styrka – kan göra ett informerat val.

"När enskilda personer kan välja mellan olika utförare av nämndens tjänster, ska nämnden lämna information om samtliga utförare. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar,
lättförståelig och lättillgänglig"

Kommunallagen, 8 kap 18 § Information till enskilda, Riksdagen

"Den upphandlande myndigheten ska till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig".

LOV, 9 kap 1 § Den upphandlande myndighetens informationsansvar, Riksdagen

Konkurrensverket granskade under 2022 hur 14 upphandlande myndigheter uppfyllt sitt informationsansvar enligt LOV. I tio av fallen har Konkurrensverket riktat kritik mot den granskade myndigheten för att inte ha uppfyllt sitt informationsansvar enligt LOV. Då verket är tillsynsmyndighet för tillämpningen av LOV ger analysen en bra bild hur informationsansvaret kan angripas.

Rapport: Upphandlande myndigheters informationsansvar i valfrihetssystem (PDF)

Medborgares möjlighet till insyn

Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten, ofta enskilda individer och företrädare för media, har rätt till insyn i och tillgång till information om regionernas och kommunernas verksamhet.

Offentlighetsprincipen gäller inte när verksamhet drivis i annan regi, till exempel av privata utförare. För att ändå tillförsäkra allmänheten viss insyn i verksamhet som finansieras med skattemedel, ska möjligheten till insyn regleras i avtalet med den privata utföraren.

I avtalet regleras vilken information som ska lämnas av den privata utföraren. Omfattningen av den information som ska lämnas blir beroende av bland annat den överlämnade verksamhetens art, hur många medborgare som är beroende av verksamheten och hur mycket skattemedel som går till verksamheten.

För att bestämma insynens omfattning ska det, vid avtalets utformning, göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Exempel på sådan information som det kan bli aktuellt för kommunen eller regionen att

• tillförsäkra sig uppgifter om personalen och dess kompetens
• om utbildningsnivå och kapacitet
• om den privata utförarens organisation och eventuella underleverantörer.
  

”Om en kommun eller en region sluter avtal med en privat utförare, ska kommunen eller regionen genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över.”

Kommunallagen, 10 kap 9 §, Riksdagen

Om ersättningsmodeller i ett valfrihetssystem

Ett valfrihetssystem förutsätter att huvudmannen har beslutat om en ersättningsmodell och ersättningsnivå på de tjänster som ingår i uppdraget.

Till skillnad mot upphandlingar enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) där det normalt är anbudsgivaren – som i konkurrens med andra leverantörer – lämnar ett pris, är det i valfrihetssystem kommunen eller regionen som beslutar om vilka ekonomiska villkor som ska tillämpas.

Ersättningsmodellerna kan skilja sig markant, både mellan olika verksamhetsområde och mellan enskilda kommuner och regioner.

För att fastställa en ersättningsnivå på de ingående tjänsterna genomförs ofta en självkostnadskalkyl för den egna verksamheten. Jämförelser kan också göras med en motsvarande upphandlad tjänst, där leverantören i upphandlingen lämnat ett marknadsmässigt pris.

Självkostnadskalkylering - vid konkurrensutsättning och införande av valfrihetssystem

Offentliga utförare i valfrihetssystem

Kommunens eller regionens egen regi kan ingå som utförare i ett valfrihetssystem, men är inte en kontrakterad leverantör i LOV:s mening. Kommunen eller regionen kan inte sluta avtal med sig själv.
Kommunen eller regionen beslutar själv om verksamhet som utförs i egen regi ska verka som utförare inom valfrihetssystemet. Båda alternativen förekommer. När kommunens eller regionens egen regi ingår som utförare inom valfrihetssystemet, sker det på samma villkor och ersättning som privata utförare, om det inte finns skäl för något annat.

Likvärdighetsprincipen i LOV 1 kap 2 § är tillämplig enbart för externa leverantörer. Eftersom offentliga utförare som ingår som valfrihetssystem inte är kontrakterade leverantörer kan brister i huvudmannens behandling av utförare inte överklagas enligt LOV. Likvärdigheten mellan offentliga och privata utförare är ett politiskt ansvar.

Källor:
1. Konkurrensverkets förhandsbesked gällande brist på konkurrensneutralitet, 348/2013.
2. Förvaltningsrätten i Härnösands mål 2818-16 E – fråga om rättelse enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem 2017.