Intresset för att utforska om AI kan användas för att utveckla socialtjänsten är stort bland kommunerna. För att stötta kommunerna i det arbetet har vi därför utrett hur rättsläget ser ut för socialtjänsten att använda AI i sin verksamhet.

Vi har tagit fram ett kunskapsunderlag om de rättsliga förut­sättningarna att använda AI inom socialtjänsten.

Socialtjänstens användning av AI Länk till annan webbplats.

AI-förordningen

AI-förordningen antogs den 1 augusti 2024 av EU:s lagstiftare. Det är ett omfattande regelverk som kommer att gälla som lag i Sverige och påverka förutsättningarna för att använda AI-system, bland annat inom socialtjänsten.

Viktiga aspekter vid användning av AI

När man använder AI är det, förutom de rättsliga aspekterna, även viktigt att göra ett grundligt arbete kring andra viktiga aspekter, som till exempel:

• Etiska aspekter, syftet med att använda AI och tänkbara konse­kvenser av det.
• Aspekter kring informationssäkerhet.
• Kostnader. Initiala och långsiktiga.
• Kvantitet. Går det att samla in tillräckligt mycket information för att AI ska blir tillförlitligt och kvalitativt?

Artificiell Intelligens, AI

Frågor och svar

Det gäller enligt tryckfrihets­förordningen

Allt fler kommuner utforskar i dagsläget möjligheten att använda artificiell intelligens (AI) i sina arbetsprocesser för att öka effektiviteten, kvaliteten och rättssäkerheten i verksamheten. Med AI avses programvaror som kan utföra arbetsuppgifter som tidigare ansetts kräva mänsklig intelligens, såsom igenkänning av tal och bilder, översättning av språk, inlärning, problemlösning och beslutsfattande.

AI har en tydlig potential för att främja en mer kunskapsbaserad och effektiv socialtjänst. Samtidigt aktualiserar användningen av AI frågor om rättssäkerhet, dataskydd och informationssäkerhet. Alla former av AI hanterar stora mängder uppgifter. Socialtjänsten rymmer ett stort mått av känsliga och andra ömtåliga personuppgifter samt begränsningar i lagstiftningen för att få använda sådana uppgifter.

I den andra vågskålen finns bestämmelser om allmänna handlingar och dokumentation för att uppfylla krav på spårbarhet och behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen. Det är i skärningen mellan dessa regelverk som det kan uppstå osäkerhet om hur olika funktioner och skapat material hos AI ska hanteras. Osäkerheten kommer sig av att lagstiftningen inom socialtjänsten, liksom inom andra områden, släpar efter en snabb och accelererande teknikutveckling.

Flera kommuner har påbörjat införandet av AI-baserade verktyg för att effektivisera dokumentationen av samtal med enskilda inom socialtjänstens handläggning. Det rör sig om allt från telefonsamtal till fysiska utredningsmöten som spelas in, till exempel samspelsbedömningar inom individ- och familjeomsorg. Dessa lösningar används för att transkribera och strukturera muntlig information från möten, vilket kan minska den administrativa bördan för handläggare och frigöra tid för klientnära arbete. AI-systemet lyssnar av en ljudupptagning och skapar en transkribering av samtalet. Den råa transkriberade texten kondenseras i nästa steg av AI-systemet och formuleras om till en mer strukturerad och formell dokumentation. Handläggaren får då ett utkast – ofta med förutbestämda rubriker eller mallar – som granskas och kan redigeras vid behov.

AI-transkribering – en aktuell fråga

AI-system av detta slag använder, men skapar också ett flertal olika handlingar. Det rör sig om själva ljudupptagningen av samtalet, transkri­beringen av ljudupptagningen och slutligen samman­fattningen eller förslag till journalanteckning. Det torde inte råda något tvivel om att ljudupptagningen är en mellanprodukt till den färdiga produkten: transkriberingen.

Frågan är hur själva transkriberingen ska betraktas rättsligt sett. Den ligger ju till grund för sammanfattningen som ska införas i personakten. Är transkriberingen en upprättad allmän handling som ska tillföras personakten, tillsammans med en sammanfattningen? Eller är den en minnesanteckning av något slag som kan raderas i det ögonblick handläggaren tillför personakten en granskad sammanfattning av samtalet?

I det följande övervägs hur man ska se på transkriberingen till vägledning för kommuner. Övervägandena tar fasta på socialnämnden och dess verksamhet.

Allmänna handlingar

Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) avses med handling en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Ljudfiler, transkriberingar och sammanfattningar som skapas inom ramen för AI-system är upptagningar om de kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt med tekniska hjälpmedel.

Enligt 2 kap. 4 § TF är en handling allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 9 eller 10 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Enligt 2 kap. 6 § TF anses en upptagning förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Enligt 2 kap. 9 § TF anses en handling inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattnings­havare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 2 kap. 3 § TF gäller i stället att den anses ha kommit in till myndig­heten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 6 §.

I 2 kap. 9 § tredje stycket TF finns ett undantag från denna regel. En handling som återkommer till en myndighet efter en teknisk bearbetning eller teknisk lagring utanför myndigheten, t.ex. hos en molntjänstleverantör, anses inte som en inkommen handling. Rimligen ska även det ursprungliga exemplaret av handlingen då inte heller anses vara expedierad av myndigheten, och därmed en upprättad allmän handling hos den avsändande myndigheten (se eSam, Vägledning Utkontraktering – sekretess och dataskydd ES2023-06, s. 20).

Enligt 2 kap. 10 § TF blir en handling upprättad, och därmed en allmän handling när den expedieras (skickas i väg till alternativt görs tillgänglig för enskild eller myndighet utanför myndigheten som förvarar handlingen). Om den inte expedieras blir den allmän när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, blir den en allmän handling när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt.

Från regeln i 2 kap. 10 § TF finns ett undantag i 2 kap. 12 § TF avseende minnesanteckningar, utkast och koncept. Enligt 2 kap. 12 § 1 st. TF ska en minnesanteckning som har gjorts hos en myndighet och som inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 10 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten. Minnesanteckningar anses dock som upprättade om de har tagits om hand för arkivering.

Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, dock inte till den del de har tillfört ärendet någon sakuppgift. Enligt 2 kap. 12 § 2 st. TF anses inte utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats som allmänna. Om sådana handlingar tas om hand för arkivering blir de allmänna.

Riksdagens ombudsmän (JO) har uttalat att videoinspelningar av samspelsobservationer som genomfördes inom ramen för en vårdnadsutredning utgjorde allmänna handlingar och inte minnesanteckningar till den del dessa hade tillfört ärendet sakuppgift (JO 2014/15 s 617). En samspelsobservation syftar till att belysa barns och föräldrars samspel och relation så att rätt insats och stöd kan erbjudas. Både ljudupptagning, transkriberingar och sammanfattningar kan tillföra ett ärende sakuppgifter om handläggare tar del av dessa och använder uppgifter ur dessa i bedömningar i ärendet. Det skulle då innebära att de i dessa delar utgör allmänna handlingar och behöver hanteras som sådana.

Är en AI-genererad transkribering inom socialtjänsten en allmän handling?

Det finns inget självklart svar på den frågan. I dialog med flertalet kommuner som prövat och infört AI- och webbaserade digitala stöd som transkriberar och sammanställer samtal mellan handläggare och enskilda inom socialtjänsten, konstaterar SKR att samtliga anser att transkriberingen utgör en minnesanteckning enligt 2 kap. 12 § TF som kan raderas efter att handläggaren granskat och god­känt sammanfattningen och tillfört densamma till journalen i person­akten. Den utgör bara ett mellanled, liksom ljudupptag­ningen, till en färdig produkt, nämligen journal­anteckningen i personakten.

En sådan bedömning ryms tolkningsvis inom gällande rätt om samtalet inte utgör en central del för socialtjänstens bedömning och beslut (JO:s ämbetsberättelse 2010/11 s. 628). Handlingar som inte är allmänna och som inte ska arkiveras får rensas ur akten i ett ärende. Rensning innebär att akten befrias från arbetsdokument som endast är av tillfällig betydelse och som inte behövs för förståelsen av ärendet. Det finns inte någon bestämmelse i TF om att myndigheter är skyldiga att bevara material som inte innefattar sakuppgifter till dess att ett ärende har avgjorts.

Vidare kan man argumentera för en sådan tolkning som en följd av nödvändighetskravet vid socialtjänstens behandling av person­uppgifter. Nödvändighetskravet finns i 6 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (SoLPUL). Enligt den bestämmelsen får personuppgifter behandlas bara om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom social­tjänsten ska kunna utföras. EU-domstolen har uttalat att nödvändig­hetskravet innebär att behandlingen faktiskt svarar mot de mål av allmänt intresse som eftersträvas, utan att gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. Detta krav på nöd­vändighet är inte uppfyllt om det eftersträvade målet av allmänt intresse rimligen kan uppnås på ett lika effektivt sätt genom andra medel som i mindre utsträckning inskränker de registrerades grundläggande rättigheter (mål C-200/23 Agentsia po vpisvaniyata p. 109-111).

Om socialtjänsten anser att handläggningen av ett ärende går lika bra att genomföra med den AI-genererade sammanfattningen, uppfyller sannolikt transkriberingen inte nödvändighetskravet i 6 § SoLPUL. Transkriberingen är då inte nödvändig för personuppgifts­behandlingen och ska därför raderas. Ur integritetssynpunkt medför det många positiva effekter för den personliga integriteten för den enskilde. Personakten riskerar inte att tyngas med uppgifter om tredje part och annan överskottsinformation som saknar betydelse för själva ärendet, vilka inte heller är nödvändiga för handläggningen av ärendet.

Den förespråkade tolkningen att transkriberingen inte ska betraktas som en allmän handling och kan raderas i ärendet medför att socialtjänsten måste tekniskt begränsa personalens tillgång till transkriberingen i sin helhet. Som framgått anses en upptagning förvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Om det finns tekniska möjligheter för en handläggare att ta del av transkriberingen i efterhand, och använda den för att kontrollera eller justera fakta i ärendet, kan det uppfattas som att transkri­beringen används som stöd för förståelsen av samtalet eller ärendet. Det skulle medföra att transkriberingen är en allmän handling och ska tillföras personakten.

För att eliminera den risken ska handläggare med den nu förespråkade tolkningen inte ha några som helst möjligheter att ta del av AI-systemets transkribering. Det innebär att handläggaren enbart tar del av sammanfattningen, eller olika förslag till sammanfattningar, och manuellt tillför personakten efter genomläsning och eventuella justeringar av texten.

Däremot kan det finnas anledning eller skäl till att spara transkri­beringen under viss tid i en pilot medan AI-lösningen testas för att kvalitetssäkra prestanda och säkerhet i lösningen. Sker test på fiktiva personuppgifter kan transkriberingen sparas utan särskilt lagstöd. Sker test på riktiga ärenden är utgångspunkten alltjämt att handläggande personal inte får ha tillgång till transkriberingen för att undvika att den ska betraktas som allmän handling och därmed behöva tillföras personakten, om syftet är att tillföra personakten bara själva sammanfattningen.

Det finns dock rättsligt stöd för att i en pilot bevara transkri­beringen för ändamålen ”uppföljning, utvärdering och kvalitets­säkring” viss tid i ett sammanställningsregister enligt 7 a § SoLPUL. Transkriberingen ska då enbart vara tillgänglig för de medarbetare inom socialtjänsten som arbetar med att utvärdera prestanda och säkerhet i AI-modellen och aktuell pilot. Det är socialnämnden som tilldelar medarbetare sådan behörighet enligt 10 § SoLPUL. Uppgifter i ett sammanställningsregister ska gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört (16 kap. 1 § socialtjänstlagen).

Bedömningen ovan att transkriberingen ska betraktas som en minnesanteckning utesluter inte att den i vissa undantagsfall kan utgöra en allmän handling. Det kan inträffa om det transkriberade samtalet är av central betydelse för ärendets beslut eller utgång (JO:s ämbetsberättelse 2010/11 s. 628). Det innebär att en bedömning behöver göras om vilka områden inom socialtjänsten som transkriberingen ska användas på och på vilket sätt. Den bedömningen bör göras på chefsnivå.

Vi vill framhålla att bedömningen i denna vägledning om transkriberingar inom socialtjänsten inte rakt av kan appliceras på transkriberingar hos vårdgivare som skapas vid patientmöten och resulterar i en journalanteckning. I hälso- och sjukvården råder andra förhållanden, arbetssätt om dokumentation och krav som kan resultera i andra bedömningar.

Avslutningsvis vill vi framhålla att frågan om transkriberingar är öppen för olika tolkningar. Övervägandena i denna vägledning bygger på ett flertal kommuners utredningar och slutsatser i frågan samt SKR:s bedömning av möjliga åtgärder för att transkriberingen inte ska behöva betraktas som allmän handling, men det är varje kommuns och socialnämnds ansvar att slutligt ta ställning i frågan. Det är vår förhoppning att detta underlag kan underlätta och stödja den bedömningen.